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Isttuzione dei liberi consorzi comunali e delle Città metropolitane

di Filippo Franzone, 18.03.2014

 

Alla cortese attenzione di Sua Eccellenza
Il Commissario dello Stato

 Prefetto Carmelo Aronica
Piazza Camporeale, 23, Pa

Fax 091.7041527

 

Oggetto:         Rilievi di Incostituzionalità della L.R. approvata l’11 marzo 2014 sulla “Istituzione dei liberi consorzi comunali e delle Città metropolitane”.
 
Vista la Legge Regionale approvata l’11 marzo 2014, inerente l’istituzione dei Liberi Consorzi, Le inviamo la seguente missiva, contenente le motivazioni che a nostro avviso contiene numerosi elementi di incostituzionalità.
 
NEL MERITO
A scriverle è il Sindaco della sesta città più popolosa della regione Sicilia, Gela, città che già da decenni ha assunto il naturale ruolo di fulcro economico ed amministrativo di un vasto comprensorio geografico che si estende, nella direttrice est-ovest da Vittoria a Licata, ed in quella nord-sud da Piazza Armerina alla stessa Gela.
Con grande rammarico per le nostre comunità, la politica del Parlamento regionale ha partorito una legge di riforma delle province, perseguendo delle strategie atte a proteggere gli interessi di nove città, ex capoluoghi della regione Sicilia, anziché dare libertà di aggregazione a tutti i Comuni siciliani, senza distinzioni di sorta.
Il nostro territorio si è battuto, negli ultimi anni, a favore dell’istituzione del libero consorzio dell’area sud della Sicilia che avrebbe dovuto avere Gela come comune “capofila”. Per tale scopo, solo a titolo esemplificativo, è stata promossa la prima proposta di legge popolare siciliana supportata da 18.655 firme di elettori siciliani. Tale proposta ha terminato, purtroppo, negativamente il suo iter legislativo il 13 dicembre 2011. Va considerato che l’area gelese, da oltre un secolo, prova in tutti i modi ad ottenere quella autonomia politico-amministrativa che le permetterebbe la libera gestione del territorio (autonomia che sicuramente favorirebbe anche una maggiore crescita dell’area). Numerosi sono stati gli incontri con la deputazione regionale e, in particolare, con i componenti della commissione affari istituzionali dell’Ars atti ad evitare che si potessero ripetere gli errori che, a nostro avviso, furono commessi con la l.r. 9/86 che regolava la suddivisione amministrativa siciliana in “province regionali”, ma tutti gli sforzi intrapresi si sono rivelati vani.
 
CONSIDERAZIONI DI DIRITTO  (Dubbi di costituzionalità).

1) L’Art. 1 comma 2, recita: “2. Ciascuno dei nove liberi consorzi comunali di cui al comma 1 è composto dai comuni appartenenti alla corrispondente provincia regionale.”
          È di tutta evidenzia che la norma viola la Costituzione Italiana nei suoi principi fondamentali: in particolare riteniamo violato l’Art. 3 Cost. perché la legge di cui sopra discrimina fra comuni già capoluoghi di provincia e comuni che non hanno tale status e, all’interno dello stesso consorzio già precostituito ex lege, fra comuni già capoluogo di provincia ma non anche più popolosi e comuni più popolosi ma non già capoluoghi di provincia. In subordine, volendo considerare che il legislatore regionale, nell’andare a precostituire dei liberi consorzi solamente cambiando la denominazione delle vecchie province, abbia voluto evitare una vacatio di un ente intermedio previsto dallo Statuto (i liberi consorzi di comuni), si potrebbe facilmente obiettare che lo stesso avrebbe potuto facilmente assicurare il rispetto del dettato costituzionale semplicemente applicando l’art. 2 comma 2 della stessa legge che stava redigendo (Art. 2. comma 2.  Il comune con il maggior numero di abitanti assumerà il ruolo di capofila di ciascun libero consorzio). Contrariamente a qualunque logica e principio demografico il legislatore ha invece preferito che il capoluogo rimanesse, nel caso, ad esempio, della provincia di Caltanissetta, il comune già capoluogo ma non anche demograficamente più popoloso creando, all’interno della stessa legge,  una macroscopica incongruenza che comporta una suddetta violazione di incostituzionalità.


2) L’Art. 2 comma 1, recita: “Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni, con deliberazione del consiglio comunale adottata a maggioranza di due terzi dei componenti, da sottoporre a referendum confermativo, possono esprimere la volontà di costituire in aggiunta a quelli previsti dall’articolo 1, ulteriori liberi consorzi che abbiano i seguenti requisiti:

      a) continuità territoriale tra i comuni aderenti;

      b) popolazione non inferiore a 180.000 abitanti.

      Le delibere relative all’adesione al medesimo consorzio devono essere conformi tra loro e devono  individuare l’ambito territoriale dell’istituendo libero consorzio”.


In sintesi il legislatore regionale è stato molto attento nell’andare a fissare le regole per l’istituzione di nuovi consorzi di comuni anche contemplando un sistema di adesione basato in primis su un termine perentorio “art. 2 comma 1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge…”,  sulla necessità di delibere a maggioranza qualificata dei consigli comunali dei comuni costituendi (“deliberazione del consiglio comunale adottata a maggioranza di due terzi dei componenti”) che dovranno essere conformi (“Le delibere relative all’adesione al medesimo consorzio devono essere conformi tra loro e devono individuare l’ambito territoriale dell’istituendo libero consorzio”). Quest’ultimo aspetto è da approfondire: vista da sola, la conformità, non è un elemento superfluo, anzi. Se si considera, però, il requisito della conformità all’interno del contesto dei requisiti di cui sopra: popolazione minima necessaria, e continuità territoriale tra i comuni aderenti, si capirà come sia praticamente impossibile per i comuni costituendi un “libero” consorzio avere più di una occasione per riuscirci. In pratica, stando alla lettera del disposto normativo, se uno dei comuni istituendi non dovesse raggiungere, nel deliberare a favore dell’istituzione del consorzio, la maggioranza qualificata dei due terzi, anche se fosse l’ultimo a deliberare in ordine di tempo e, addirittura, anche se fosse, da un punto di vista della popolazione necessaria all’istituzione del nuovo consorzio (180 mila abitanti), superfluo il suo apporto, invaliderebbe tutte le precedenti deliberazioni favorevoli dei comuni perché esse si sarebbero basate su un testo contenente anche l’indicazione del comune che non ha raggiunto la maggioranza qualificata a favore e verrebbe meno la corretta individuazione dell’ambito territoriale dell’istituendo consorzio che indicava anche il territorio del comune che non ha raggiunto la maggioranza di cui sopra. Apparirà chiaro che, in questo caso per nulla remoto, un nuovo tentativo verrebbe reso vano dal rispetto del termine perentorio di sei mesi per l’istituzione di nuovi consorzi (termine difficilmente non già trascorso) “art. 2 comma 1, Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”.  Infine, il legislatore regionale,  volendo essere veramente sicuro che nessun’altro consorzio potesse venire alla luce all’infuori di quelli precostituiti dallo stesso ex lege, ha disposto che le sopraccitate delibere vengano sottoposte ad un successivo referendum confermativo (“art. 2 comma 1. da sottoporre a referendum confermativo”). Addirittura il legislatore, forse pensando di non essere stato abbastanza restrittivo, torna sul requisito del referendum e, al comma 3 dello stesso art. 2, precisa che tale referendum “dovrà avvenire entro il termine di sessanta giorni dalla delibera“.

3) Sotto altro profilo si evidenzia come all’art. 2 comma 1 “…i Comuni… possono esprimere la volontà di costituire in aggiunta a quelli previsti dall’articolo 1, ulteriori liberi consorzi che abbiano i seguenti requisiti…”. L’espressione “in aggiunta” usata dal legislatore regionale sgombra il campo da ogni dubbio in merito al fatto che lo stesso legislatore abbia inteso, con questa riforma, favorire le province già esistenti.

4) Un esame a parte merita il requisito della “popolazione” contenuto nel punto b) dell’art. 2 comma 1 “popolazione non inferiore a 180.000 abitanti”. Il legislatore ha voluto indicare un parametro indispensabile per la costituzione di un libero consorzio. Tale parametro sarebbe, se valesse per tutti i consorzi, ossequioso del dettato dello statuto regionale siciliano. In realtà l’attuale riforma è inficiata da un vizio ab origine: infatti l’attuale provincia di Enna richiamata dall’art. 1 comma 1 legge di cui sopra, non ottempera, ad oggi, a questo requisito. Addirittura la stessa l.r. 6 marzo 1986 n. 9 sull’istituzione delle “province regionali”, sempre richiamata dal sopraccitato comma 1, prevedeva la soppressione di tali  province se non avessero mantenuto tale requisito (art. 5. “riducibile a non meno di 180 mila allorchè ricorrano particolari ragioni storiche,  sociali ed economiche, nonchè la designazione del capoluogo.”).  Proprio per “sanare” questa situazione nonché per favorire l’attuale assetto territoriale è stato approvato, alla fine di un travagliato iter legislativo, in extremis, un emendamento che nell’attuale legge è rappresentato dall’art. 12 comma 1 (si veda sotto).  Apparirà chiaro anche a Sua eccellenza che la creazione di un meccanismo articolatissimo e complicato di regole valido solo per l’istituzione di nuovi consorzi, “in aggiunta a quelli previsti dall’articolo 1”, sia fortemente lesivo di molti diritti costituzionalmente garantiti. Ed in particolare, l’art. 3 Cost. dal momento in cui tali regole siano valide solo per gli istituendi consorzi e non per tutti, ledono il principio di uguaglianza.  L’art. 5 Cost. non solo perché non vengono promosse le autonomie locali ed il decentramento amministrativo ma soprattutto perché tali auspicabili principi vengono, di fatto, impediti. Vengono inoltre violate numerose “norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” che prevedono e ribadiscono il diritto all'Autodeterminazione dei Popoli, che è un diritto naturale e, come tale,  intangibile. Solo a titolo esemplificativo possono essere citate: La "Carta" delle Nazioni Unite all'articolo 1 comma 2 e all'articolo 55; La "Risoluzione" n, 1514 (XV) del 14 dicembre 1960 dell' Assemblea Generale dell'ONU; Il "Patto Internazionale relativo ai diritti civili e politici" adottato a New York 16  dicembre 1966 e ratificato dall'Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881; La "Dichiarazione"adottata dalla Conferenza Internazionale di Algeri nei giorni 1·4  luglio 1976, articolo 5. Va, altresì rilevato, che la Corte Internazionale di Giustizia ha chiarito che: il principio del Diritto del Popoli all’Autodeterminazione, riconosciuto dalla Carta delle Nazioni Unite e nella giurisprudenza della Corte, costituisce uno dei principi essenziali dei Diritto Internazionale contemporaneo.

5) L’art. 12 comma 1 (Condizioni per il distacco dal libero Consorzio o dalla Città metropolitana) così recita:1. Non è ammessa la costituzione di un libero Consorzio ai sensi del comma 1 dell’articolo 2, l’adesione di un comune ad altro libero consorzio ai sensi del comma 3 del predetto articolo 2 ovvero l’adesione di un comune alla città metropolitana ai sensi dell’articolo 9, qualora, per effetto del distacco, nel libero consorzio di provenienza la popolazione risulti inferiore a 150.000 abitanti ovvero si interrompa la continuità territoriale tra i comuni che ne fanno parte. Al fine di assicurare il rispetto delle disposizioni di cui al presente comma, si tiene conto dell’ordine delle delibere quale risultante dall’elenco di cui al comma 5 dell’articolo 2, formato secondo il criterio cronologico“.  Appare chiaro che, anche in questo caso, le regole imposte dalla legge di riforma sono palesemente lesive del diritto di uguaglianza. Stando al dettato normativo di cui sopra, un comune, all’interno di un consorzio già esistente, non potrebbe fuoriuscire dallo stesso se la sua libera scelta comportasse una diminuzione della popolazione (“risulti inferiore a 150.000 abitanti”) oppure interrompa la continuità territoriale di comuni del consorzio di provenienza (“si interrompa la continuità territoriale tra i comuni che ne fanno parte.”). Le discriminazioni contenute in questo articolo sono molteplici: si discrimina fra consorzi costituiti, per i quali la soglia della popolazione è di 150 mila abitanti, e consorzi costituendi, per i quali la soglia è, invece, di 180 mila abitanti. Si discrimina fra comuni demograficamente maggiori e quelli invece con popolazione minore. Per i primi, laddove facessero abbassare la popolazione del consorzio di provenienza sotto i 150 mila abitanti, sarebbe possibile scegliere di aderire ad altro consorzio. Per i secondi che, verosimilmente, non comporterebbero il venire meno del requisito della popolazione minima per il loro consorzio di provenienza, sarebbe invece possibile il passaggio a nuovo consorzio di comuni. Inoltre al comma 2 del sopraccitato art. 12  Non è ammesso il distacco di un comune dalle città metropolitane di Palermo, Catania e Messina, ai sensi dell’articolo 9, qualora, per effetto del distacco, nelle predette Città metropolitane si interrompa la continuità territoriale o venga meno la dimensione sovracomunale. Al fine di assicurare il rispetto delle disposizioni di cui al presente comma, si tiene conto dell’ordine delle delibere quale risultante dall’elenco di cui al comma 2 dell’articolo 9, formato secondo il criterio cronologico”. Il legislatore compie, a nostro avviso, un’ulteriore discriminazione fra comuni che volessero uscire da un consorzio preesistente (per i quali si considerano le condizioni di popolazione minima e di continuità territoriale del consorzio di provenienza) e comuni che volessero uscire, invece, da una “città metropolitana”. In quest’ultimo caso l’unico requisito da rispettare per “distaccarsi” sarebbe quello di non compromettere la continuità territoriale della città metropolitana di provenienza.

6) Non per ultimo i sopraccitati artt. 1, comma 2 e art. 2 comma 1 della legge di riforma stravolgono completamente il dettato dello Statuto regionale siciliano che all’art. 15 sopprimeva “le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano” e disponeva che  l'ordinamento degli enti locali si basasse nella Regione stessa “sui Comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria”, il tutto “Nel quadro di tali principi generali spetta alla Regione la legislazione esclusiva e l'esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali.”. In particolare, il legislatore statutario, sempre a nostro avviso,  intendeva sopprimere l’assetto di suddivisione amministrativa (in province) volendo conferire ai comuni, seppur nell’ambito di regole dettate dalla legislazione regionale, la massima autonomia di consorziarsi. La già richiamata L.r. 9/86, che regola la suddivisione amministrativa della regione in “province regionali” e l’attuale legge di riforma sono, nel limitare la libertà di costituzione di “nuovi liberi” consorzi, convergenti. Addirittura, l’attuale legge di riforma impone ulteriori criteri restrittivi. Va ricordato che gli attuali “liberi consorzi di comuni” già “province regionali” oltre ad essere esentate dall’attuale riforma dal dovere di sottostare ai requisiti previsti dalla stessa all’art. 2, non hanno mai dovuto dimostrare di avere tali requisiti per essere “province regionali”. La legge n. 9 del 1986, infatti, prevedeva  “art. 5.  ultimo comma l.r. 9/1986.  La mancata adozione delle delibere entro il termine di cui al secondo comma equivale alla proposta di costituirsi in libero consorzio con i comuni ricadenti entro l'ambito territoriale della disciolta provincia e con il medesimo capoluogo, sempreché sussistano i requisiti di cui all’art. 4 ed al terzo comma del presente articolo”. infatti, di fronte all’inerzia dei territori (dettata soprattutto dalle difficoltà di raggiungere i requisiti in tempi strettissimi), rimasero le vecchie province divenute “province regionali”.

     Va considerata, infine, la non trascurabile “omissione” che il legislatore ha compiuto nella redazione del testo di legge: infatti lo stesso legislatore che è stato a dir poco pignolo nell’indicare i requisiti che avrebbero dovuto avere i nuovi liberi consorzi di comuni ha palesemente omesso di contemplare cosa sarebbe successo ai consorzi già costituiti dallo stesso ex legge qualora, anche a seguito dell’eventuale costituzione di nuovi consorzi, avessero perso uno o più dei requisiti indispensabile per la costituzione di un “libero consorzio di comuni”. Limitandosi ad abbassare addirittura la soglia di popolazione per le province già costituite (150 mila abitanti) e non ammettendo la possibilità ai singoli comuni di consorziarsi liberamente se dal loro distacco derivasse l’abbassamento della popolazione del consorzio di provenienza sotto i 150 mila abitanti o se interrompessero la continuità territoriale dei comuni che ne fanno parte (art. 12, comma 1). Inoltre e in pieno contrasto con il dettato dell’art. 15 dello Statuto regionale siciliano che intendeva dare pieno compimento alla “libertà” dei liberi consorzi, lo stesso legislatore che si dice ossequioso dell’art. 15 dello Statuto “art. 1 comma 1, legge de qua “ in ossequio ai principi sanciti dall’articolo 15 dello Statuto della Regione siciliana”, come abbiamo avuto modo di esporre sopra, prevede solo la possibilità di aggiungere nuovi liberi consorzi di comuni (“art.2 comma 1 volontà di costituire in aggiunta a quelli previsti dall’articolo 1”). Tale norma, a nostro avviso chiaramente discriminatoria, va a tutelare i consorzi già istituiti dando ai comuni che volessero costituire un nuovo consorzio al massimo la possibilità di aggiungersi ai primi. Tale possibilità, però, viene subito limitata dall’art. 12 legge de qua vincola i comuni che liberamente volessero consorziarsi a tenere conto della popolazione minima e della continuità territoriale dei consorzi di provenienza. Se tali requisiti dovessero essere messi a repentaglio dalla loro “libera” scelta di consorziarsi, allora per loro sarebbe impossibile farlo. La loro libertà di consorziarsi non varrebbe quanto la libertà di preservazione degli attuali assetti di suddivisione amministrativa.

     Volendo chiarire al meglio le nostre perplessità sulla legge de qua  basterà ricordare come la stessa Alta Corte per la Regione Siciliana (Decisione 21 luglio 1955 - 4 ottobre 1955, n. 90)  aveva già censurato, su ricorso del Commissario dello Stato, la fictio iuris operata dal legislatore regionale nella istituzione dei primi liberi consorzi di comuni con le caratteristiche dell’ente territoriale di governo, individuando il carattere non consortile della provincia regionale. Continuiamo a ritenere che l’attuale riforma abbia solo cambiato il nome alle vecchie province mantenendone, per molti versi, non solo i confini ma anche i privilegi.

 

CONCLUSIONI

Tutto ciò premesso, ci rivolgiamo a Lei, quale massima istituzione deputata al vaglio del rispetto delle norme costituzioni per la Regione Sicilia, affinché possa, nel valutare la  legge di “Istituzione dei liberi consorzi comunali e delle Città metropolitane”, tenere conto delle nostre osservazioni in merito.

 

 

 

Gela, lì  14 marzo 2014                                                      
                                                                                                     Con osservanza
                                                                                                                                                               
_____________________________________________Il Sindaco della Città di GELA

                                                                                                          Avv. Angelo Fasulo

 


                                                                                                                                                              
_____________________________Il portavoce del Comitato per lo Sviluppo dell’Area Gelese

                                                                                               Franzone Filippo

 


                                                                                                                                                              
____________________________                  _Il Pres. dell’Ordine degli Avvocati di Gela

                                                                                              Avv. Antonino Gagliano

 


                                                                                                                                                              
____________________________                  _Il Pres. dell’Ordine dei Commercialisti di Gela

                                                                                              Dott. Giuseppe Nicoletti

 

 

 

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